王佳莹，张辉

一个地区旅游业发展逐渐成熟的主要表现是，旅游性质逐渐从经济属性向社会和文化属性延伸，以及旅游活动逐渐从人的生活方式向学习方式和成长方式转变。在我国旅游新发展阶段，构建具有文化目的的旅游体系、发展学习方式和成长方式的旅游形态，是构建我国旅游新发展格局的一项重要任务。当前，我国应以长城、大运河、长征和黄河四个国家文化公园建设为依托，深入挖掘各单元的文化元素、文化遗产、文化基因、文化形态、历史事件、重大工程、标志性景观和地理形态，通过提炼和系统组合等方式形成具有国家文化性质和内核的旅游发展体系，使国家文化公园不仅成为人们体验旅游的生活方式空间，更使其成为体验旅游的学习方式和成长方式空间。

（一）以高等级景区、度假区和休闲街区建设为重点，构建高质量旅游新发展格局

进入旅游新发展阶段，“高质量”逐渐成为时代发展的主题。围绕这个主题入手和破题，并在全国范围内形成旅游高质量发展的态势，是我国旅游“十四五”时期必须完成的重要任务。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，推动文化与旅游融合发展，建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区。因此，以高等级景区、度假区和休闲街区建设为重点，是构建我国旅游高质量新发展格局的有效路径。景区、度假区和休闲街区分别是观光旅游、度假旅游和休闲旅游这三种旅游形态的物理依托和重要空间。并且，观光旅游、度假旅游和休闲旅游是我国旅游业的主要形态，在旅游市场份额中占有绝对优势。这三种空间形态的高等级发展路径，可以全面带动我国观光、度假和休闲旅游高质量发展，并推动旅游全行业形成高质量发展态势。

然而，景区、度假区和休闲街区是不是高等级的其高等级的评价标准主要包括哪些方面呢？旅游高等级不能仅考虑技术维度的高等级，更应从文化、经济和社会三个维度来进行评价。首先，旅游高等级必须是富有文化底蕴的，景区应该成为有文化主题的高等级景区，高等级度假区应该具备完善的文化功能，高等级休闲街区必须具有丰富的文化内涵；其次，旅游高等级必须具有较高的全要素经济效益和社会效益，景区、度假区和休闲街区不仅应具有较高的投资回报，更应兼顾较高的社会效益，还应具有较先进的管理和服务，并成为这个领域的标杆；最后，旅游高等级应是带动作用大、影响范围广的，通过景区、度假区和休闲街区的建设与运营，带动当地旅游全面发展，并具有较高的经济和社会贡献率，不断促进当地社会经济发展。

（二）以促进旅游便利化为动力，构建旅游与国家“双循环”相适应的新发展格局

作为国民经济中重要的综合服务业，旅游业涉及行业门类众多，与众多行业和部门具有较强的产业关联性。据不完全统计，旅游业与我国超过110个国民经济行业和部门存在直接或间接联系，具有突出的产业带动作用。同时，随着我国旅游形态的不断演进，旅游消费升级的经济传导可以从消费领域向生产领域延伸，尤其是随着技术性旅游的不断发展，其产业链可以向旅游装备制造业不断延伸。例如，自行式房车、拖挂式房车、游艇、登山设备、滑雪设备、露营装备、户外运动装备等旅游新业态的发展，可以为制造业发展创造新的市场，并形成新发展动能，为国家构建“双循环”新发展格局发挥了重要的积极作用。

就当前旅游发展阶段和发展状况而言，构建旅游与国家“双循环”相适应的新发展格局，必须全面提升旅游便利化水平。从供给侧角度而言，构建旅游综合服务体系不仅涉及完备的旅游服务要素，还涉及各旅游要素之间的组合和优化关系。然而，从旅游消费者的角度而言，旅游者需要的不是旅游供给的要素化，而是旅游要素的便利化。这是因为不同旅游形态对旅游要素的依赖程度一般是不同的。因此，旅游服务供给的各要素，如何围绕旅游需求进行有机组合，并实现旅游便利化，是构建旅游新发展格局的重要课题。

旅游便利化不仅是对旅游消费环境的新要求，也是旅游高质量发展的重要体现。实现旅游便利化不只是简单的旅游要素组合，也不只是智慧旅游技术的应用和公共服务设施的建设，而是一个制度设计问题，需要一系列制度安排与规制设定。我国社会管理一般具有两个特征。第一，从行业管理来说，我国实行的是部门管理，通常是按照部门所涉及的核心职能来进行制度设计。例如，就交通管理部门的管理道路和车辆职能而言，无论是旅游者还是运输者，都是交通管理部门的管理对象。因而，为保障道路畅通、车辆完好和交通安全，部门管理的制度设计一般是越复杂越好，而旅游便利化则不是该部门要考虑的问题。第二，从地方管理来说，我国实行的是对定居者的管理，地方政府管理的重点是本地区的定居者，管理部门主要是为定居者提供公共服务的，而旅游者则不是政府服务的主要对象，当地政府可以为方便当地居民出行而建立有效的、便捷的出行体系，但没有义务为方便非定居者即外地旅游者的出游而建立便利化体系。例如，我国大多数城市都提出了建设“宜业宜居”城市的目标，但很少有城市提出建设“宜业宜居宜游”城市。当一个社会无论是部门管理还是地方管理，都基于本部门的核心利益，其对管理对象实施管理活动时，实现旅游便利化则非常困难。

因此，运用旅游新发展理念，加快构建以国内旅游大循环为主体、国内国际旅游双循环相互促进的旅游新发展格局，一定要以提升不同市场和不同旅游类型的便利化水平为动力，系统协调不同行业、不同要素和不同部门的管理制度，形成出行自由、旅行方便、旅游称心的旅游供给侧服务体系、制度体系和管理体系，构建旅游与国家“双循环”相适应的新发展格局。

（三）以设立旅游试验区为示范，构建旅游创新驱动新发展格局

旅游新发展阶段中，创新驱动是推动旅游业高质量持续发展的重要力量。面对一个跨行业、跨地区和跨部门的综合性服务业，创新驱动主要涉及制度创新、技术创新、要素创新、产品创新、管理创新等维度，是一项综合性系统工程。旅游创新成果的不确定性、地区旅游发展的不平衡性以及制约旅游发展关键性要素的异质性，使得旅游创新驱动不可能实现全国齐头并进。因此，我国应通过设立不同的旅游试验区作为示范，来构建旅游创新驱动新发展格局。

具体而言，对于制度设计与体制管理的创新驱动，我国可以在某些省、市、县设立旅游综合改革试验区，探索旅游要素合理流动、旅游公共服务共享、旅游一体化、旅游经济多元化等制度体制与政策落实方面的创新；对于边境旅游的创新驱动，我国可以在边境地区设立边境旅游发展试验区，探索边境旅游流动、跨境旅游合作和通关便利化等方面的创新；对于旅游购物消费的创新驱动，我国可以在重点旅游城市或重点旅游目的地，设立中国公民自由购物试验区，探索免税商品、退税等政策制度，从而缓解出境旅游购物的外汇支出压力；对于研学旅游的创新驱动，我国可以选择一些具有一定研学旅游条件的地区，设立研学旅游发展试验区，探索研学旅游要素组合、产业配置、基地建设、研学旅游教材编制等方面的创新；对于房车旅游的创新驱动，我国可以选择一些地理范围较大的地区，如新疆、内蒙古、青海、西藏等地区，设立房车旅游发展试验区，探索与房车旅游相关的风景道建设、营地建设、房车租赁、房车上路管理等制度、政策和技术方面的创新。综上，设立不同类型的旅游试验区，不仅可以探索和破解制约旅游发展的制度、技术和要素方面的关键性障碍，还可以在总结试验区经验的基础上，适时向全国推行，以此来构建我国创新驱动的旅游新发展格局。

（四）以旅游数字化平台发展为推手，构建现代旅游产业新发展格局

在旅游新发展阶段中，产业升级是构建旅游新发展格局的一个重要方向。旅游产业升级就是要使旅游产业从资源依托向技术依托转型，从传统旅游产业向现代服务业转变。那么，旅游产业如何升级？应借助什么力量？升级这是关乎我国旅游业能否获得持续竞争力、发展力大局的重要课题。笔者认为，构建旅游产业新发展格局，可以通过旅游数字化平台建设，以及数字化平台组织发展这两种路径实现。

旅游产业是典型的社会分工产物，通过社会分工方式，产业的劳动生产率可以显著提高。传统旅游产业是依托资源与劳动这两个传统要素而形成的社会分工，因此，多年来旅游企业主要为地域性和全球范围内极细分领域这两种方式服务，其服务半径不足，覆盖市场的能力也较低。但随着互联网和网络科技的不断进步，传统模式也在发生转变。首先，互联网科技使得管理范围不断扩大，因此，旅游企业可以收集地域性零散资源，实现旅游服务标准化，并以品牌化方式进行市场输出；其次，对于通过互联网完成交付的中介旅游服务，可以直接以“云”的自动化形式进行交付；最后，数字化可以大大降低企业的试错成本。相比于实物型的旅游销售网点，旅游数字化平台的服务传输更快、边际成本更低。因此，以互联网技术为载体的旅游数字化平台的发展，是一次更为深刻的社会分工活动，必然会对构建现代旅游产业体系产生重大影响。

所谓旅游数字化平台，主要是指大数据、人工智能、移动互联网、云计算、区块链等数字化技术组成的“数字综合体”，是与实体旅游产业链和价值链相结合的产业互联网旅游平台。旅游数字化平台是新旅游产业的重要表现形式，它以穿透性的数据与技术为核心驱动力，可以通过大数据提供个性化服务，并链接不同场景加以科技贯穿，还可通过开拓智能供给重整旅游供应链条。数字化驱动方式也把数字时代的消费群体变成了新旅游的主导消费力量，新型旅游消费需求正在改变旅游要素供应模式和旅游发展模式。

同时，旅游数字化平台不仅是数据和信息的提供平台，更成为一种连接旅游者活动和行为的虚拟空间，可以推动旅游供给从传统旅游六要素串联式和一体化生产方式，转向分工更为精细、要素更加独立的互联网平台运营模式。“互联网+餐饮”“互联网+民宿”“互联网+演艺”“互联网+博物馆”等新兴业态和市场主体已逐渐形成。互联网和网络科技的不断更新，使得传统旅游产业的组织形态，从相互分离的企业组织到各自为阵营的平台组织，再到平台引领的旅游生态协同组织不断演化。这种旅游组织形态不同于企业组织，其运行方式和商业模式已发生质的变化。以旅游数字化平台为核心，还会形成更多的新型旅游产业形态，这种新型旅游产业不仅涉及旅游数字产品的研发、生产、交易、消费等诸多环节，还会形成数字化技术供应商、旅游电子商务企业、在线企业、数据企业、旅游智力服务机构等多种组织形式。

（五）以发挥行业协会作用为手段，构建旅游管理新发展格局

在旅游新发展阶段，建立高标准的旅游市场体系，也是构建旅游新发展格局的重要内容。市场体系是社会主义市场经济体制的运转基础，也是社会主义市场经济体制的重要组成部分。在旅游领域，高标准的市场体系主要表现在市场准入畅通、市场竞争充分、市场开放有序、市场秩序规范等方面，其实质在于发挥市场在资源配置中的决定性作用。长期以来，我国旅游发展的主要模式为政府主导型，政府在资源配置中起着关键性作用，旅游市场方向、产品方向、投资方向基本是由政府主管部门决策的。智慧旅游、乡村旅游、全域旅游、文旅融合，都是政府提出来的发展重点。根据党的十九届五中全会精神，在旅游新发展阶段，构建以市场为资源配置决定力量的新型旅游管理机制，是构建旅游新发展格局的关键举措。

构建旅游新发展格局，除满足上述旅游需求侧和供给侧的综合性发展要求之外，还需要适应国家战略的基本要求和部署，以构建县域中的全域旅游示范区、提升入境旅游竞争力和发挥乡村旅游的社会效用等为重要依托和发展重点，服务国家战略发展需求，运用新发展理念而构建旅游新发展格局。

（一）以全域旅游示范区建设为着力点，构建县域旅游新发展格局

县域旅游发展对我国旅游发展空间格局至关重要。首先，县域是旅游资源的重要承载地，我国主要的自然和人文旅游资源基本上分布在县域范围；其次，县域是我国国内旅游和部分入境旅游的主要目的地，也是实现和推动多种旅游类型发展的主要空间；最后，县域是旅游化发展方式的最佳实践地，通过发展旅游可以有效带动县域社会经济发展。

当前，县域不仅是我国重要的旅游目的地，也蕴藏着巨大的旅游需求。然而，县域旅游发展从供给侧角度看具有较大短板，存在较为突出的旅游供给与旅游需求不充分、不协调现象。在我国，大多数县域政府在旅游发展理念认识、旅游经济联系、旅游产业体系、旅游服务水平、旅游管理能力、旅游空间形态、旅游基础设施建设等方面，与城市相比还存在一定差距。因此，我国亟须从县域空间点和旅游供给侧进行突破和发力，改变县域旅游供给不充分现象，以适应我国大众旅游发展和构建旅游新发展格局的目标要求。我国历史发展经验表明，无论是经济发展、社会进步，还是旅游发展，扩大内需，县域经济都是关键。只有将县域旅游经济做大做强，我国旅游发展的综合竞争力才能得到有效提升；只有不断完善县域旅游产业供给体系，我国整体的旅游产业体系才能完整，从而更好地发挥旅游业在国民经济中的重要作用。

推动县域旅游供给侧结构性改革，创建全域旅游示范区是一个重要的着力点。近两年，文化和旅游部通过全国县域全域旅游示范区创建工作，极大地调动了各地发展旅游的积极性。通过全域旅游示范区验收标准的有效引导，县域范围的旅游发展环境得以有效改善，旅游产业得以充分发展，旅游服务质量得以全面提升。与此同时，县域旅游空间形态不断多样化、旅游产品不断丰富、旅游管理水平不断提高、旅游供给与需求的适配性不断增强，旅游人才队伍也在不断壮大，而且县域旅游对整体社会经济的贡献力和对相关产业的拉动力也在不断增强，已初步形成了县域旅游发展的新格局。因此，在新发展阶段，我国应全面总结全域旅游示范经验，并提升全域旅游发展质量，不断推动全域旅游示范区工作向高质量和高标准发展，全面构建县域旅游新发展格局。

（二）以国际级旅游城市建设为基点，构建入境旅游新发展格局

在旅游新发展阶段，全力提升入境旅游发展水平，是构建旅游新发展格局的重要内容。入境旅游规模性增长，不仅是我国建设文化强国的重要评价指标，也是构建“双循环”新发展格局的关键环节。因此，我国应站在从“富起来”到“强起来”的历史发展新高度，科学而全面地认识入境旅游发展在建设文化强国和构建“双循环”新发展格局中的重要意义。通过旅游出行自由化、旅游活动便利化、旅游形态多样化以及旅游高质量发展等制度、技术和管理层面的不断创新，全面推动入境旅游持续快速增长。

由各国旅游发展的成功经验可知，推动入境旅游发展与世界旅游城市建设密不可分。无论是点线旅游方式还是板块旅游方式，人境旅游的运行和发展都是以享有国际盛名的旅游城市为核心的。法国如果没有巴黎这个世界级旅游城市作为支撑，不可能成为国际入境旅游大国；美国如果没有纽约、洛杉矶、旧金山等国际级旅游城市作为支撑，也很难成为入境旅游大国。由此可以看出，世界各国都不约而同地将建设国际级旅游城市作为推动入境旅游发展的一个重要基点，从而更有效地提高国际旅游竞争力和影响力。因此，我国也应以国际级旅游城市建设为基点，并以此来构建入境旅游新发展格局。

我国入境旅游的起步发展也是以城市为基点的，当时我国以北京、上海、西安、桂林和广州等五个城市为依托，形成了主要的入境旅游线路产品，并支撑了中国入境旅游30多年的发展。进入旅游新发展阶段，我国应根据不同城市的经济特点、文化特色、历史遗产、城市品质、产业结构等特征，并结合城市管辖区所拥有的自然和人文景观资源，建立国际级旅游城市的评价标准，通过标准引导建设一批具有国际知名度和文化影响力的旅游城市。与此同时，我国还应在出游自由化、旅游便利化和服务正面清单等方面予以特殊政策支持，以此来推动我国入境旅游持续发展，并构建入境旅游新发展格局。

（三）以乡村民宿发展为重心，构建城乡旅游一体化新发展格局

我国国内旅游的发展历程表明，休闲农业和乡村旅游是我国旅游形态中最具活力和竞争力的旅游类型，也是对社会经济发展贡献最大的旅游形态。从服务国家乡村振兴的发展战略而言，促进乡村旅游发展是破解我国改革和发展难题的一个关键环节。面对改革和发展中的贫富差距、城乡二元结构、三农问题、农村宅基地商业化使用、农村土地流转等难题，我国可促进乡村旅游发展实践使其得以有效解决。同时，乡村旅游还是共享经济的重要体现。因此在新发展阶段，我国应运用全新的发展理念，将乡村旅游和休闲农业作为农业现代化进程中的重要组成部分，并将其视为充分体现新发展理念的一个重要旅游形态，全力推动乡村旅游高质量发展，以此来构建城乡旅游一体化新发展格局。

乡村旅游形态从农家乐演化为乡村民宿，标志着我国乡村旅游已发生重大转型，这种转型不仅体现在旅游形态方面，更表现在乡村旅游治理和旅游市场经营主体方面。大量研究结论表明，城乡一体化发展的核心是经济认同、文化认同和社会认同，而乡村民宿可以有机结合这三种认同方式，并形成城市居民与乡村居民认同的统一。乡村民宿经过旅游化和艺术化改造后，其乡村文化艺术品位不断提升，城市居民将逐渐改变对乡村旅游低层次、低品位和低地位的固有认知。相反，乡村旅游还会成为体现社会地位和文化品位的重要旅游形态，并受到大量中产阶层人群的青睐。基于乡村民宿旅游形态的不断升级和发展，大量有知识的青年开始回乡创业，大量艺术家、企业家开始到广阔的农村实现自己的理想，该群体会组成现代意义上的乡贤群体，并为农业现代化发展提供人才基础。