在面对新时期“打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区”的目标时，此前我国城市积累的创新经验，会成为旅游休闲城市竞争力培育过程中所必需的“内生比较优势”。

刘德谦

今年10月，党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，在其所绘制的我国发展蓝图的“繁荣发展文化事业和文化产业，提高国家文化软实力”部分中，特别规划了“打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区”的目标。这既是一个需要奋发努力才能够实现的任务，又是基于这些年来我国城市有关建设成就的新提升。本文内容是北京联合大学旅游学院课题组今年6月完稿的《中国城市休闲和旅游竞争力研究报告》中一个段落的叙述（该报告即将由社会科学文献出版社出版），文中述及的我国对旅游休闲城市竞争力的培育，既反映了我国主管部门在城市建设管理方面的已有创新，也道出了此前全国城市由创建“中国优秀旅游城市”“中国最佳旅游城市”“旅游休闲示范城市”等实践所积累产生的“内生比较优势”，而这些正是我国未来提升城市休闲竞争力和旅游竞争力的动能基础。

内生比较优势是20世纪90年代经济学家对传统贸易理论进行的重新思考，它强调比较优势的内生性和动态性，认为国家或地域的比较优势可以通过后天的专业化学习，或通过技术和管理的创新与经验积累，人为地创造出来。在竞争力的研究中，学者们更认为内生比较优势是竞争力的源泉。在当前我国各个领域都十分注意内生动力培育的时候，人们在生产技能和生产管理上的创新和这些创新的不断积累，正是这种内生比较优势之所在。如果我们把这个理论运用到全国和地方旅游业的发展经验总结上，那么自1995年以来我国在推动优秀旅游城市、最佳旅游城市和旅游休闲城市创建方面已经在300多个城市取得显著成效的经验，的确是应该深入探讨和认真发掘的。如自愿申报，使用一个大家能够接受的关于城市生态、文化、人居环境等的标准体系，致力于提高城市的宜人程度和服务能力，进行自我检查，同时也关注不同城市发展的选择和差异，既让城市的客人满意也让城市的主人满意，等等。这些关于城市建设管理的创新，确实是全球自有城市以来前所未有的举措。也许有部分城市由于经济实力和人力的不足感到难以胜任，如果我们能够实事求是地对其成功与不足加以总结，进一步强调城市发展的多样性，强调各城市参与的自愿选择，那么在面对新时期“打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区”的目标时，此前我国城市的这些创新经验的积累，就一定会成为旅游休闲城市竞争力培育过程中所必需的“内生比较优势”。我们只要能够及时地梳理和认真地总结，就一定能够为“繁荣发展文化事业和文化产业，提高国家文化软实力”蓝图的实现提供有力支撑。

一、关于“中国优秀旅游城市”的创建

在我国行政管理的分工中，原国家旅游局和各省市自治区的地方旅游局都是后起的部门，旅游活动所涉及的职能职责大多已经分配给了早期成立的委、部（办）、局。为了促进城市旅游业的发展，从而带动整个旅游业的快速发展，国家旅游主管方面酝酿出一个办法，即以“创建中国优秀旅游城市”的方式来动员全国各城市的主管方面，在其管辖的城市大力推动城市旅游环境与旅游服务的改善与提升。经过1995年至1998年的积极筹备，终于在1998年，经国务院同意，成立了创建中国优秀旅游城市指导委员会，各城市可以通过申报、创建、自检、初审、验收、批准命名等6个“创优”步骤，获得“中国优秀旅游城市”称号。

申报城市依照创建与检查的标准积极地改善和优化旅游接待的硬件和软件之后，经过有关专家对检查标准的20个大类176个记分点（2007年修订后，记分点改为183个）的评定测算，在总分达到较高标准后，便可以获得“中国优秀旅游城市”称号。

《中国优秀旅游城市检查标准》（2007年修订本）的20个检查大项，均旨在推动各城市的地方政府采取措施优化城市旅游环境，增强旅游供给，提高旅游服务质量，所以它虽然也着重于对旅游者具体的感受与服务项目（记分点）的检查，但是直接促进地方政府的要求却更加明显。如20个分项的最高分中，有4大项加强旅游工作的内容均在50分以上（其中被赋值最高的依次是，⑧城市的现代旅游功能100分；⑤城市旅游业的管理体系70分；城市的旅游市场秩序70分；⑥城市旅游行业精神文明建设60分）。十分明显的是，创建的目的首先就是要求各城市的地方政府积极地健全“城市旅游业的管理体系”，整顿好“城市的旅游市场秩序”，加强“城市旅游行业精神文明建设”，以期能够完善公共服务并发展好市场，优化城市的现代旅游功能，让城市的旅游竞争力不断增强，树立城市的良好形象，把最好的旅游感受呈献给慕名而来的各地旅游者。

1999年1月，原国家旅游局在创建“中国优秀旅游城市”工作会议上公布了第一批“中国优秀旅游城市”名单，北京、上海、杭州、大连等54个城市得到了正式的认可；2000年下半年，重庆、武汉、中山、昆山等68个城市也通过了考核验收，成为第二批；随后陆续产生了第三批、第四批、第五批……据截至2012年的最后统计，已有370座城市成功地完成了中国优秀旅游城市的创建。创建“中国优秀旅游城市”，不仅在改善城市环境、提高旅游服务质量上发挥了其他产业政策难以发挥的作用，也在发展地方经济、提高市民生活质量、促进就业、提升城市文化软实力方面，为城市主管方面提供了一次重要的机遇。

从优秀旅游城市创建活动中，主管部门和各地政府总结出了以优秀旅游城市的创建推动旅游环境的改善，是建设大旅游、大市场、大产业的成功经验，故而在2003年1月的全国旅游工作会议上，提出了要在2003年验收一批新的优秀旅游城市的基础上，进一步正式开展“中国最佳旅游城市”的创建工作，并以最佳旅游城市的创建带动优秀旅游城市的升级。

二、关于《中国最佳旅游城市标准》的初步实施

《中国最佳旅游城市标准》，是原国家旅游局委托世界旅游组织和北京大学等单位共同研究编制的。2003年2月，原国家旅游局在此基础上公布了《中国最佳旅游城市创建指南》。接着，申报、创建、初步评估筛选的工作便在全国正式开展起来。

《中国最佳旅游城市标准体系》在总原则的安排下，分别设立了基础标准和专项标准。其中的基础标准下共有10项内容，最高总分是1000分。其中，“旅游设施和服务的覆盖面、质量和独特性”的得分可以高达160分，“旅游者体验及满意度”的得分也可高达120分，由此可见，这个“最佳”对城市特色和旅游者实际感受的重视。

《中国最佳旅游城市标准体系》和操作办法，一方面积极吸取当时关于旅游业发展的先进理念，另一方面也认真参照了世界上著名的大型评选活动的方法。这套评价体系在一定程度上淡化了旅游业在地方经济发展中的作用以及对旅游设施的要求，故而在“最佳旅游城市”称号之外，还设置了9个专项优秀旅游城市称号（在“旅游城市”前加添“最佳观光”“最佳历史文化”“最佳娱乐”“最佳商务会展”“最佳餐饮”“最佳购物”“最佳度假”“最佳民俗风情”“最佳绿色”），以强调这些最佳旅游目的地城市各自的独特性。

如果从竞争力理论来理解主管部门的思路，只有一个层级的“优秀旅游城市”确实难以长时间推动城市旅游竞争力的继续提升；“最佳旅游城市”的标准和要求，显然有利于竞争力的继续提升。可是，因为21世纪的第一个10年期间，社会上的一些地方和部门出现了“评比达标表彰过多过滥的现象”，引起了中央的高度重视。为了统一落实中央的指示，经2009年原国家旅游局局长办公会议研究决定，“在没有接到国务院清理办公室正式通知前，国家旅游局将不再组织创建中国优秀旅游城市、中国旅游强县的验收和命名工作”。随后中央对“评比达标表彰活动”的举办出台了管理办法。有鉴于政府部门不再适宜用行政的力量来推动达标或评比表彰等活动，所以在成都、杭州和大连获得“2006中国最佳旅游城市”后，“中国最佳旅游城市”的创建活动没有继续进行。

三、关于《旅游休闲示范城市》标准的提出

基于此前全国旅游标准化的推行曾经发挥的作用，诸如推荐性标准《旅游饭店星级的划分与评定》《旅游景区质量等级的划分与评定》等，都在有关单位自愿选择下很好地发挥了优化旅游供给、改善旅游服务的作用，有关专家和旅游主管部门进一步研究如何在旅游管理中更好地发挥旅游标准化的作用，2015年由全国旅游标准化技术委员会（SAC/TC 210）提出了旅游行业标准《旅游休闲示范城市》（LB/T047-2015）。

该标准共有四章，其第四章是对“旅游休闲示范城市”的具体要求。从总体上来看，这个标准在某种程度上是借鉴了“中国优秀旅游城市”“中国最佳旅游城市”等指标经验以及WTO旅游可持续发展监测的内容，但是又与前两个标准有很大的不同。其中最重要的，一是注意并强调了本地居民与外来旅游者对资源、设施与服务的共享；二是弱化经济特性，凸显“旅游和休闲是人们的福利”。

2015年，原国家旅游局正式启动了首批“中国旅游休闲示范城市”创建及评审工作，申报城市对照标准不断完善和提升各项指标。2016年9月首批“中国旅游休闲示范城市”名单公示，2017年8月杭州、成都、大连、厦门、武汉、银川、宁波、苏州、无锡、珠海等10座城市领到了“中国旅游休闲示范城市”的金色标牌，标志着这些城市在旅游休闲整体环境的打造，旅游产品、设施和服务的改进，以及旅游政策和管理体系的完善等方面走在了全国的前列。2018年以后旅游主管部门也暂停了“旅游休闲示范城市”的命名活动。尽管如此，旅游行业标准《旅游休闲示范城市》仍然是一个有效标准，它对城市的价值一点也没有减弱。

以上所述“中国优秀旅游城市”的创建，“中国最佳旅游城市”的创建、行业标准《旅游休闲示范城市》的颁布，实事求是地说，正是有关管理层致力于城市竞争力培育和“旅游休闲城市”打造的一步步努力。从“中国优秀旅游城市”强调通过地方行政管理提供宜人的城市服务，到“中国最佳旅游城市”突出城市的多样性和游客满意度，再到行业标准《旅游休闲示范城市》提出的让外来游客与本市居民的主客共享的宜居宜游的现代化城市，正是创新经验不断总结的结果。而且，行业标准《旅游休闲示范城市》是一个推荐性标准，并非行政性的指令，这就使不同城市的管理者能够视自身条件进行自主选择。

从理论的视角和全球竞争力的视野来看，我国在建设旅游休闲城市方面所做的努力，也就是世界经济论坛《全球竞争力报告》的“全球竞争力指数（GCI）”3.0版所强调的“创新与成熟度驱动力”之所在，而这也正是城市发展最具现代特征的驱动力。