孟凡哲

旅游业是现代服务业的重要组成部分，为了推动旅游业高质量发展，实现旅游业治理体系和治理能力的现代化，需要积极贯彻依法治旅。从我国的法律体系来看，法律有广义和狭义之分，狭义的法律仅仅指全国人大和全国人大常委会制定的叫做“法”的文件；广义的法律还包括国务院制定的行政法规、国务院有关部门制定的部门规章、地方人大制定的地方性法规、民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例以及地方政府制定的地方政府规章。2013年《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）颁布以来，我国旅游法律体系逐步形成。旅游产业进入新发展阶段，对旅游立法提出新的要求，这需要我们认真梳理现有立法，回应时代要求，及时进行旅游法律法规的废、改、立。笔者认为，“十四五”期间我国的旅游法治建设在立法方面需要实现“四化”。

一、立法理念的现代化

当下，我国旅游产业的新发展格局正在形成，旅游立法也要实现理念更新，做到四个推动。

其一，立法要推动旅游业高质量发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，推动高质量发展是我国“十四五”时期经济社会发展的主题。改革开放四十多年来，我国旅游业取得长足发展，但是在发展质量上仍在低端徘徊，无论是旅游产业的结构还是旅游产品的品质都有很大提升空间。近年来，广大旅游者对高质量旅游的需求不断增长，需要我们审时度势，不断优化旅游市场营商环境，通过科学完善的立法对旅游业的发展进行规范和引导。

其二，立法要推动旅游业绿色发展。旅游是人与自然交流的重要方式之一。习近平总书记指出：“人与自然是生命共同体。”《旅游法》提出“国家倡导健康、文明、环保的旅游方式”，“对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求”。在大众旅游时代，人们在旅游活动中感受自然和人文之美的同时，不能忘记对生态环境的保护。《旅游法》的纲领性表述尚需更细化的法规或规章落实，我们要秉承绿色发展的理念，认识到旅游活动也应该具有适度性，以实现旅游业的可持续发展。

其三，立法要推动旅游行业监管从管理到治理的转变。在市场经济条件下，成熟健康的市场从不是管出来的，而是通过各方主体的齐心协力营造出来的，试图通过政府的单向管制就能获得市场环境彻底改观的做法，往往欲速不达。实践证明，只有政府主管部门、旅游经营者和旅游者都按照法治思维行动，形成多元共治的格局，才能形成良好的市场环境。

其四，立法要推动构建旅游业新发展格局。在大众旅游时代，传统的跟团观光游有所减少，各种形式的新业态不断兴起。旅游立法要顺应这一变化趋势，从具有“旅行社法”色彩的单维立法向行业多维立法转变。

二、利用资源的多元化

习近平总书记强调：“中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。” 全面依法治国，首先要加快形成完备的法律规范体系。旅游外延的广泛性决定了涉旅法律关系的多样性，目前中国特色社会主义法律体系已经形成，旅游立法可利用的资源比较丰富，我们要充分利用各种资源，充实完善旅游立法。

其一，要充分利用旅游立法的本土资源与外来资源。中国旅游产业发展的现实状况决定了我们要注重发掘立法的本土资源，将我国已经取得的优秀的法治建设成果应用到旅游立法中去，同时也要借鉴国外法治发达国家的先进经验。

其二，要协调利用中央立法资源与地方立法资源。随着旅游新业态、新问题的不断涌现，很多地方制定了旅游地方性法规和规章。如随着民宿业的发展，广东、安徽等地制定了当地的民宿管理办法或指导意见，地方的成功经验可为中央立法提供借鉴。

其三，要统筹开发立法的本体资源与补充资源。在各类涉旅规范中，除了各级立法和行政机关制定的法律、法规和规章，不具有国家立法性质的各种标准和行业管理规范也发挥着重要的调整旅游关系的作用，如关于在线旅游，一些知名旅游平台的交易规则具有示范效应，这些规则对维护平台内交易秩序起到重要作用。我们要充分认识类似的“软法”的力量，及时将具有普遍意义的有关内容纳入立法。

其四，要兼顾立法的理论资源和实践资源。法律的进化和发展离不开法学研究的推进。我们要将旅游法律法规研究的最新成果在立法中展现出来，同时要及时梳理旅游执法和司法实践中反映出的问题，从旅游执法案例和司法判例中总结经验，将实践经验成果纳入立法。

三、体系结构的科学化

旅游法律体系是中国特色社会主义法律体系的组成部分之一，按照法治统一的原则，旅游立法在理念和规范内容上要保证与整个法律体系的协调一致。

其一，旅游立法要具有预见性。旅游立法既要回应现实需要，又要预测乃至引领旅游业的未来发展。立法既要有亡羊补牢的意识，又要有未雨绸缪的精神，及时发现、弥补法律体系的漏洞和不足，不断夯实旅游立法的根基，繁盛旅游立法的枝叶。

其二，旅游立法要具有取舍性。旅游法律关系的复杂性决定了专门的旅游立法不可能面面俱到，旅游立法要与其他部门法如《民法典》《消费者权益保护法》《电子商务法》等相协调。要时刻记住法律是为社会服务的，而不是为了法律体系的完美服务的，对于可以由其他基础性立法调整的内容，未必为了突出特色又在旅游立法中再次规定，以避免浪费立法资源。

其三，旅游立法要具有统一性。目前，我国旅游立法错综复杂，不同层级、不同区域、不同领域的旅游立法要做好协调，避免低端重复立法。如目前我国正在进行国家文化公园的建设，有的地方制定了地方性法规以填补法律调整的空白。笔者认为，对于此类属于国家发展战略的重要事项，最好有统一的中央立法，避免因地方各自为政造成立法原则和规则的不一致。

其四，旅游立法要具有更新性。我们要及时发现现有法律中不适应的条款，适时进行调整。如关于旅游服务质量保证金制度，随着近年来责任保险制度的发展，企业希望有所调整。这需要我们认真调研，兼顾降低企业运营成本、分散经营风险、保护旅游者权益等多重价值，进行恰当的制度设计。

四、规范内容的技术化

对任何一部法律而言，法律的实效性与立法的技术性不无关联。为了使旅游立法取得更好的法律实效，我们需要重视立法过程的技术化和技术在立法中的应用。

其一，立法要确保法律规范具有可操作性。立法要确保规范在技术上能够操作，尤其需要考虑到执法的便捷性、可行性，以降低执法成本。我国现有法律存在对同样的行为不同层级、不同类型的法律规定不一致的情况，以及执法标准不清晰、不明确的问题，这给旅游执法者带来一定的困惑。

其二，立法要考虑社会的可接受性。立法者在立法时要评估法律与现实社会生活的契合度。如果一条法律规范实施的结果是多数人违法，就需要认识到这可能不是社会的问题而是法律本身的问题，就要对相关的规范进行重新审视，使法律能够恰如其分地调整社会关系。

其三，立法要尊重客观规律。立法一旦将某种社会关系固定下来，就会产生持续的影响，因此立法不能违背客观规律。如对于文旅融合问题，我们坚持的原则应该是能融则融，但不可生搬硬套，而应该首先认真搞清楚文化和旅游的基础性关系，然后再明确哪些内容需要通过立法来调整。

其四，立法要强调技术手段的运用。在大数据时代，要充分重视立法对数字技术的应用，运用数字化的治理方法处理旅游资源管理、投诉处理等相关问题，为此要尽快建设全国旅游数据共享和开放平台，实现各地数据资源的交换和共享，进行一体化治理。